国有企业充当PPP项目的社会资本需要具备什么条件？

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作者\信贷白话博主

最近常被问到的一个问题是，国有企业能不能作PPP项目中的社会资本?

因为，财政部去年的113号文《PPP操作指南》中，排除了“本级政府的融资平台及其他控股的国有企业”作为社会资本。今年国办发40号文，虽然明确了：转型后的政府融资平台可以作为社会资本，但却没提“本级政府控股的国有企业”能不能作为当地政府的PPP项目的社会资本?

今年的银监43号文，再次明确，符合下列三个条件的地方政府融资平台公司，可以作为社会资本，参与当地政府的PPP项目：

1、已经建立现代企业制度、实现市场化运营；

2、其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置；

3、明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。

符合三个条件+发改部门“重点领域重大工程项目建设”，银行甚至可以新增贷款。

但是此文仍然没有说，“本级政府控股的国有企业”能不能充当社会资本?

排除本级政府所属融资平台公司及其控制的国有企业，这一规定是有道理的。

因为，中央政府本轮推行PPP模式的目的之一，就是充分发挥社会资本的积极性，并形成对地方政府的约束，地方政府和社会资本是平等的契约关系，而本级政府的融资平台则起不到这样的作用——它与地方政府签订的协议基本等于自己跟自己签协议。地方国企也很难对地方政府有约束。

我们只能从文件精神中推测，既然转型后的融资平台都可以充当社会资本，那么符合上述三个条件的国有企业应该也可以。但文件中毕竟没有明确，这就留下了一个争议点。

我以前曾说过，以国有企业做社会资本，将是中国PPP模式的主流。这是有一定合理性的。

因为，相比于西方发达国家，中国仍然处于经济高速增长期，社会资本投资获利的机会，还是相对比较多的。而PPP一般是社会公共项目，难以提供太高的投资回报，自然对社会资本的吸引力不强。需承担一定社会责任的国有企业，从本质上来说，则跟PPP项目的社会公共属性更为匹配。

而且，总体上我国的民营企业，仍然不够发达。在一些行业和专业领域，缺乏实力雄厚、经验丰富的龙头型民企，而一些央企、地方国企则在这些领域占有优势。

只要具备专业能力、财务实力，能够对地方政府形成制约，则国企作为社会资本并无不可。

国企充当社会资本，需要特别注意是，它对地方政府的制约能力不强，甚至沦为地方政府的融资工具，达不到中央推广PPP模式的目的。

一般来说，央企和上级政府的国有企业，对地方政府的谈判能力还是比较强的，所以，需要特别关注的，主要是当地国企充当社会资本存在的问题。

本轮推广PPP，香港地铁的模式，被作为一个范例，向各地广泛推广。其实国有企业能否做社会资本这个问题，也可以在港铁的故事中得到一点启示。

打开任何一个有港股行情的网站，或者手机客户端，就可以看到，港铁公司的第一大股东，是香港特区政府财政司司长社团法人，股比是76%。也就是说，港铁是由香港特区政府财政司控股的货真价实的地方"国有企业"。

遍布香港九龙新界的地铁，是香港特区政府与自己控股的"国有企业"搞的成功的PPP项目。

而香港“地下铁路公司”是1975年根据《地下铁路公司条例》（香港法例第270章）成立的。它的治理机制及其与特区政府的关系，在此条例及其后的相关法例中，有清晰的规定。

博主研究香港地铁的历史和经营，觉得可以给我们一些启示。地方政府与自己控股的国有企业，合作搞PPP项目，最好具备以下条件:

1、地方政府应制定管理国有企业的规范，明确政府管理国有企业的方式、权限、范围、责任和边界，并经人大通过备案。

2、地方政府与所属国有企业的PPP合作协议应制定得特别细致规范，尽量做到:各种情况均有规可依。

3、此国有企业应建立了完全意义上的现代企业制度，是一个真正意义上的"企业":独立经营决策，以追求利润最大和成本最低为己任。它从政府获得的支持应全部载入PPP合同中，除合同中规定的义务外，政府没有任何支持其债务偿还的义务。

4、此国有企业最好不是政府100%持股的，最好有一部分小股东。因法律对保护小股东的利益有规定，因此，即使政府控股（但不是全资）的国有企业，也能对政府产生一定的牵制。

5、此国企最好是上市公司。

6、PPP项目实施之前，应该规定详细的服务标准、绩效考核标准、付费奖惩制度。

7、地方政府的财政收支状况、对每个PPP项目的补贴情况都应该向社会公示。同时，国有企业的经营财务情况，PPP项目的绩效，从政府获得的补贴情况，也应该向社会公示。

8、上述过程都应该做到公开透明，接受社会监督，保证公众充分的知情权和参与权。强调这个的原因是，当国有企业做社会资本的时候，由于其对政府的牵制力稍弱，所以，更需要引人公众的力量加强监督。当然，以私营企业为社会资本时，同样需要加强公众监督，以避免利益输送。

以上各点，既是从港铁的故事中得到的启示，也体现了国办[2015]42号文（在我看来是"真正的PPP基本法"）的精神。

上述精神，也体现在2003年颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》中，只是这一条例规定仍然比较粗，而且对于政府的权限给的比较大。即使这样，在地方层面的实践中，这一条例的落实情况也不太理想。

当地政府控股的国有企业充当社会资本，要达到中央政府本轮推广PPP的目的，要看它能不能对当地政府形成一定的制约，它是不是一个真正的企业，它能否自主地运营，它的产权关系，治理结构、约束机制是否清晰透明。

而达到这一点，需要着力推进依法治国，推进政府职能转和国企改革。而这些，也正中央政府本轮推进PPP模式的要义之一。

以上属理论探讨，供各方参考。

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